高質(zhì)量長(zhǎng)三角一體化可能面臨的五大問(wèn)題與對(duì)策

縱觀國(guó)際國(guó)內(nèi)，在區(qū)域一體化方面有著各種嘗試和實(shí)踐。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，一體化是一把雙刃劍，既會(huì)帶來(lái)機(jī)會(huì)與紅利，也可能帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，其中比較典型的例子就是歐盟。從目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)看，雖然長(zhǎng)三角區(qū)域一體化的機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，紅利大于風(fēng)險(xiǎn)。但是，仍有必要吸取國(guó)際上一體化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，少走一些彎路，確保長(zhǎng)三角一體化能夠更好、更平穩(wěn)地向前發(fā)展。通過(guò)對(duì)比國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，全面客觀地研判長(zhǎng)三角一體化面臨的條件和環(huán)境，以下五方面問(wèn)題需要特別關(guān)注。

第一，風(fēng)險(xiǎn)互聯(lián)一體。

商品、要素、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)一體化使得紅利與風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)外溢。這可從過(guò)去全球化過(guò)程中出現(xiàn)的各種事件中找到答案。全球化將世界各國(guó)各地區(qū)更緊密便捷地聯(lián)系在一起，讓大多數(shù)參與方都分享到了全球化帶來(lái)的紅利，同時(shí)也導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)更直接更快捷地在全球范圍內(nèi)傳播，典型的例子就是由美國(guó)次貸危機(jī)引起的全球金融危機(jī)。

具體到長(zhǎng)三角地區(qū)來(lái)說(shuō)，由于全域尺度的分工合作，區(qū)域內(nèi)各地之間的產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)都在“一個(gè)鏈”和“一條船”上，同一個(gè)產(chǎn)業(yè)融資在上海，研發(fā)在江蘇的蘇州，營(yíng)銷在杭州，生產(chǎn)在安徽的蕪湖。這樣如果有一個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上各個(gè)城市都受影響。以前每個(gè)城市產(chǎn)業(yè)可能沒(méi)有太多的分工合作，但是現(xiàn)在變成一個(gè)產(chǎn)業(yè)，可能會(huì)出現(xiàn)“城門失火，殃及池魚”。此外，還要預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)快速傳染。市場(chǎng)一體化使得產(chǎn)品、要素尤其游資在全域范圍內(nèi)自由便捷快速流動(dòng)，很可能使得一個(gè)城市的某個(gè)風(fēng)險(xiǎn)如病毒一樣爆炸式地傳染。2016年，長(zhǎng)三角的房?jī)r(jià)從上海經(jīng)蘇州、無(wú)錫、南京到合肥快速傳染式上漲，是這種風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)具體表現(xiàn)。

因此，未來(lái)在長(zhǎng)三角一體化過(guò)程中，應(yīng)以應(yīng)急協(xié)同防火墻應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)一體聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)紅利最大風(fēng)險(xiǎn)最小。需要在治理上建立至少三個(gè)機(jī)制，即：遇到風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)立即啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制；遇到傳染性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)立即啟動(dòng)自動(dòng)隔離機(jī)制；遇到聯(lián)動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)立即啟動(dòng)協(xié)同治理機(jī)制。

第二，全域同質(zhì)和平庸化。

這個(gè)判斷也是受全球化的啟發(fā)。全球化帶給發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和享受全球化便利的同時(shí)也影響到發(fā)展中國(guó)家的多樣性和個(gè)性化的地方文化，事實(shí)上對(duì)經(jīng)濟(jì)多樣性也有類似影響。一體化強(qiáng)調(diào)“同一”：要制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，打造一個(gè)品牌，建設(shè)同樣的硬件條件，營(yíng)造同樣軟件環(huán)境。實(shí)際上，區(qū)域內(nèi)各成員因?yàn)橹T多原因存在著很大差異。不僅是經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)上有差距，而且在社會(huì)文化上也有很大差異。如果過(guò)度強(qiáng)調(diào)同一性，有可能導(dǎo)致同質(zhì)化，削弱比較優(yōu)勢(shì)；掩蓋相互差別化，導(dǎo)致平均化；減少區(qū)域多樣化，導(dǎo)致單一化，降低福利效用。

因此，長(zhǎng)三角一體化應(yīng)警惕全域同質(zhì)和平庸化問(wèn)題，采取“揚(yáng)長(zhǎng)避短”的措施。即在一體化內(nèi)外堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)，提升競(jìng)爭(zhēng)力，具體原則四點(diǎn)：一是靠自己揚(yáng)長(zhǎng)處即利用自己的力量將自己的長(zhǎng)處盡力強(qiáng)化，二是借別人補(bǔ)短板即借助其他地區(qū)的長(zhǎng)處彌補(bǔ)自己的短板，三是共同抓關(guān)鍵即對(duì)特別重要的條件所有城市都要抓，四是攜手打基礎(chǔ)即對(duì)于涉及一體化的共同基礎(chǔ)設(shè)施等要攜手推進(jìn)。這樣既強(qiáng)調(diào)共同的，更強(qiáng)調(diào)個(gè)性的，從而可以保持和強(qiáng)化各自的個(gè)性，可以各個(gè)區(qū)域獲得共同的提升，從而實(shí)現(xiàn)多樣化組合的一體化，不僅不會(huì)導(dǎo)致平庸，而且因?yàn)楦鞴┢溟L(zhǎng)實(shí)現(xiàn)整體提升。為此，要求同存異、包容多樣，還要強(qiáng)調(diào)“因城施策”和“一城一策”。

第三，規(guī)模報(bào)酬遞減。

從理論上說(shuō)，區(qū)域一體化的目標(biāo)是希望通過(guò)協(xié)同合作最終實(shí)現(xiàn)1+1大于2，但是在現(xiàn)實(shí)中卻存在著1+1小于2的規(guī)模報(bào)酬遞減問(wèn)題。因?yàn)橐惑w化存在“集體選擇”的問(wèn)題，即集體的資產(chǎn)、集體的利益、集體的義務(wù)、集體的責(zé)任。從而可能導(dǎo)致兩個(gè)問(wèn)題：一是大鍋飯，即各地區(qū)內(nèi)不論貢獻(xiàn)大小都希望利益均沾；二是搭便車，即一些區(qū)域內(nèi)的成員不愿付出更多成本卻希望分享更多成果。

長(zhǎng)三角一體化主要指上海、江蘇、浙江、安徽三省一市的一體化，要使1+1+1+1大于4，而不是小于4，就應(yīng)該以組織優(yōu)化應(yīng)對(duì)規(guī)模報(bào)酬遞減問(wèn)題，解決集體成員的激勵(lì)兼容。首先，簡(jiǎn)化組織體系，形成分層的小型的組織結(jié)構(gòu)。因?yàn)槿藬?shù)越多，大鍋飯、搭便車的可能性就越大。針對(duì)較多的成員，可以通過(guò)分層以減少每個(gè)層級(jí)的集體成員數(shù)。三省一市放在第一和主導(dǎo)的層面，將眾多的地級(jí)市和區(qū)放在第二、三層面并進(jìn)行分組。其次，建立成本共擔(dān)和收益共享的對(duì)稱性機(jī)制。堅(jiān)持誰(shuí)當(dāng)前投入的多，誰(shuí)未來(lái)的收益大。誰(shuí)未來(lái)收益大，誰(shuí)現(xiàn)在就要投得多。再次，完善監(jiān)管考核和懲戒。要使上述機(jī)制能夠發(fā)揮作用，需要配套的監(jiān)督和考核。沒(méi)有考核和兌現(xiàn)，機(jī)制也還是不了了之。所以，總體上，應(yīng)對(duì)規(guī)模報(bào)酬遞減風(fēng)險(xiǎn)是優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。

第四，跨區(qū)域治理失靈。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不僅存在市場(chǎng)失靈和政府失靈，還存在治理失靈。關(guān)于跨區(qū)域治理，發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)起步早做得不錯(cuò)，但也都存在治理失靈問(wèn)題。

長(zhǎng)三角一體化治理需要制度、法律和行政支撐，但作為新生事物，目前沒(méi)有相關(guān)的制度和法律支撐且存在法律約束力有待提升的問(wèn)題。行政力量是中國(guó)的優(yōu)勢(shì)，但長(zhǎng)三角一體化主要是行政區(qū)之間協(xié)商合作而不是一級(jí)政府統(tǒng)一治理，這樣財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致各自獨(dú)立利益反而使得協(xié)商更加困難。從而帶來(lái)諸多問(wèn)題：一是執(zhí)行難。由于一體化主要是橫向政府間協(xié)商，所以會(huì)導(dǎo)致“商而不議，議而不決，決而不行，行而不果”，現(xiàn)在很多區(qū)域合作這個(gè)問(wèn)題都比較嚴(yán)重；二是監(jiān)管難。一體化要求對(duì)市場(chǎng)主體在全域范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管，由于一些授權(quán)機(jī)構(gòu)缺乏其他配套措施和聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管協(xié)調(diào)難等，使得全域監(jiān)管高成本和漏洞多；三是可能出現(xiàn)違約問(wèn)題。區(qū)域一體化的根基主要是協(xié)議。由于缺乏法律約束，協(xié)議確定好了的事情，如果一些省市完全執(zhí)行，另一些省市沒(méi)有履行，執(zhí)行的獎(jiǎng)勵(lì)沒(méi)有，不執(zhí)行的沒(méi)有手段事后懲罰和制裁，最后一體化合作就喪失了積極性。

因此，應(yīng)以創(chuàng)新構(gòu)建新優(yōu)勢(shì)應(yīng)對(duì)跨區(qū)域治理失靈，實(shí)現(xiàn)有效治理全覆蓋。首先，完善治理體系：發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)，建立中央統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的工作機(jī)制。建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督的組織體系和制衡機(jī)制；其次，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制：建立一體化優(yōu)先監(jiān)管目標(biāo)責(zé)任制度。建立保險(xiǎn)制度：通過(guò)抵押、擔(dān)保和保險(xiǎn)等防止參與者事后毀約。為了防范事后不履約的風(fēng)險(xiǎn)，要借鑒金融保險(xiǎn)的辦法，就事先確定一些資產(chǎn)作為抵押、擔(dān)保和保險(xiǎn)，如果違約就將此作為補(bǔ)償。

第五，區(qū)域內(nèi)成員之間分化。

區(qū)域一體化既可以給所有相關(guān)方帶來(lái)最大化的收益，促進(jìn)其快速發(fā)展，同時(shí)也可能帶來(lái)利益分配不均，財(cái)富越來(lái)越向少數(shù)區(qū)域集中的問(wèn)題。這也是從全球化中得到的啟示。在全球化快速發(fā)展的過(guò)程中，某些國(guó)家的一些地區(qū)確實(shí)因?yàn)槠渚哂忻黠@的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)從全球化中獲益頗豐，而另一些地區(qū)因?yàn)椴贿m應(yīng)全球化的趨勢(shì)出現(xiàn)了衰退。

區(qū)域內(nèi)成員之間分化問(wèn)題也是長(zhǎng)三角一體化過(guò)程中應(yīng)該注意的問(wèn)題。這種分化包括大分化和小分化。其中大分化是指省市分化，落后與先進(jìn)省市之間出現(xiàn)分化。小分化是指區(qū)縣分化。因此，以網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的大小分化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“水漲船高”共同繁榮：首先，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)化。點(diǎn)狀發(fā)展往往會(huì)出現(xiàn)兩極分化，但是網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展可以很好地避免這樣的分化；其次，優(yōu)化公共產(chǎn)品的布局。之所以出現(xiàn)分化，往往是由公共產(chǎn)品布局不合理導(dǎo)致的，所以要采取措施避免分化。一體化的目標(biāo)不僅僅是區(qū)域收斂，各城市的共同繁榮和水漲船高才是最好的激勵(lì)。不是說(shuō)將來(lái)發(fā)展到和上海一個(gè)水平，是你提高我也提高，共同提高，叫水漲船高。相互之間的差距可能小一點(diǎn)，高水平和低水平的差距還將要保持，這樣大家不僅共贏而且贏得也相近，這樣所有參與者才更有積極性。